两会专题
见习记者 王晓明 北京报道
目前的实际情况是，由于民航总局、交通部、铁道部这三大交通系统主力部门的市场化进展不一，管理体制差异很大，因此整合难度也很大。
在新一轮政府机构改革的讨论热潮中，组建大交通，成为呼声最高的整合方向之一。业内专家普遍建议，应当建立客运快速化、货运物流化的智能型综合交通运输体系。
建立完整的综合交通运输体系，专家提议经过几个阶段逐步完成。首先应将交通部和中国民航 总局等相关部门合并，组建新的“大交通”。
设想中的“大交通”负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基础上，进一步实行铁路行业政企分开的改革，逐步完成综合交通运输体系。此外，邮政和管网运输系统也在建议整合的范围之内。
然而，简单的部门合并，并不是建立综合交通运输体系的题中之义。国务院发展研究中心研究员林家彬指出，建立“大交通”是为了提高交通行业的行政效率及行业的整体效率与服务水平，同时促进交通部门的政府职能转型。
探索“大交通”体制
政府部门与学界对于建立综合交通运输体系的探索早已开始，近年来有多个部门先后开展了这方面的研究和探讨。
就现状而言，我国交通运输实行的是各种运输方式分属不同部门管理，而在同一种运输方式中，运输的管理职能也处于分散管理状态，条块分割问题突出。
与此同时，由于不同运输方式缺乏有效的衔接，导致运力投放盲目，无序竞争严重，规模经济难以实现。各种运输方式的技术经济优势难以充分发挥，联合运输难以组织，形不成综合运输效益。此外，还导致了争项目、争资金和重复建设等问题。
种种的矛盾，导致了目前我国交通运输业的资源利用效率不高，物流成本占国家GDP接近20％。而在经济发达国家中，这一数值一般在10％左右。
在交通资源利用率较高的发达国家中，以“大交通”体制为模式的综合运输管理体制被广泛地采用。它们的成功经验，为中国“大交通”体制的探索提供了依据。
美国是大交通运输管理的代表，1966年，美国总统约翰逊就将原分散在商业部、财政部等八个部、委，三个局、处的交通管理职能和相关事务集中，实现了对全国交通运输事务的综合管理。
20世纪80年代以来，德国、英国、法国、日本等国纷纷在原有综合运输管理体制的基础上进行大规模改革，将交通运输管理机构与其他性质相近的公共事务管理机构合并，形成所谓的“超”运输部。
根据交通部公路科研所对世界上118个国家的国家级交通运输主管机构的调查，至1991年，世界上只有中国等3个国家单设铁道部，只有中国、玻利维亚、埃及等5个国家对航空运输管理设立单独的机构。绝大部分国家，尤其是市场经济国家，均将各种交通运输方式(包括城市交通)归属一个政府机构管辖，显示出在交通运输管理上的统一性特征和综合性趋势。
专家指出，实行“大部制”的横向部门格局，一方面有利于政府关系的理顺，加强各部门之间的协调沟通、政府资源的有效利用、各部门政策的整合；另一方面，政府机构和人员更加精简，促进政府职能不断向社会转移和向地方下放。
交通部规划研究院战略所所长徐丽认为，交通管理由分散向综合，是交通运输业发展的客观规律，发达国家综合运输管理体制的许多成功经验值得国内学习和借鉴，但仍应与本国实际的交通发展现状相结合，探索符合实际的交通行政管理体制。
不是简单的合并重组
在中国，成立“大交通”的想法由来已久，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，国务院先后进行了5次行政体制改革，每次都有组建运输部或交通委员会的计划，但最终都因条件不成熟而不了了之。
据记者了解，此次酝酿的大交通计划，将不再只是部门之间简单的合并重组，而是对于交通部门同类管理职能的合并和重新梳理。
专家认为，作为一个跨行业的综合系统，交通运输业的系统效率，不仅取决于各种运输方式各自的技术装备和管理水平，也取决于系统整体的内部协调与整合水平。从国际经验看，要提高交通运输系统整体的内部协调和整合水平，需要建立对各种运输方式实行综合统一管理的交通管理体系，并在此基础上对交通运输业的长远发展进行科学的整体规划。
林家彬指出，建立大交通是为了提高交通行业的行政效率，通过相关部门的梳理，实现交通部门的服务性转变。而实现交通部门的服务性转变，“真正实质性的基础不在于是大部制还是小部制，而是政府职能的转变。”
然而交通系统内部的管理职能的合并和梳理并不像想象中的那么容易。目前的实际情况是，由于民航总局、交通部、铁道部这三大交通系统主力部门的市场化进展不一，管理体制差异很大，因此整合难度也很大。
由此，专家建议，建立综合的运输系统，应该分步实行，先将交通部和中国民航总局等相关部门合并，组建新的大交通，该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基础上，进一步实行铁路行业的政企分开改革，逐步完成综合交通运输体系。
同时，铁道部由于历史形成的政企合一体制也应当通过改革逐步实现分离。
对此，有关专家给出的建议是，通过渐进的改革来实现。以铁路局内部客运公司、组建专业运输公司和部属非运输企业脱钩(“主辅分离”)三项重大改革作为铁路体制改革的初步方案。其基本思路是“先把优质资产进行整合，再把辅业分离出运输业，最后调整主业营运体制。先易后难，有利于强本简末、多渠道融资、增强核心竞争力。”
因此，林家彬认为，由于铁道部目前的体制决定了“大交通”的改革并不能一蹴而就，而是应该通过一些过渡方式，逐步地进行。
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发表于 2008.3.4 04:10
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